지방자치단체 예산의 방만운영과 낭비 예방을 위한 입법적 해결방안

A study on legislative solutions to prevent lax management and waste of local government budget

 

김회창(kim, hoe-chang. Ph.D

Korea Local Government Institute. Director

< 국문요지>

 

지방자치의 종주국이라 할 수 있는 영국에서 1970년대 이후 최근까지 출간된 지방정부운영에 대한 저술 가운데 대표적인 특징은, 종래 민주주의의 건전한 상징으로 이해되었던 지방자치의 전통적 위상을 위협하는 논리로 연구의 초점이 맞추어지고 있다는 사실이다.

한국의 경우, 30년 넘게 지방분권이 미흡한 상태에서 불완전한 지방자치를 경험하고 있지만, 영국을 비롯한 서유럽과 마찬가지로 지방자치가 혼탁한 중앙정치 속으로 빠르게 흡수되고 있다는 점에서는 크게 다르지 않다. 국민적 신뢰가 부족한 중앙정치의 영향과 더불어 지방 선거공직자의 인기영합주의로의 편승은 단위 지방정부를 심각한 예산 낭비로 몰아가게 된다. 지방정부의 지속적인 예산낭비와 방만한 재정운용으로 인해 발생하는 문제는, 단편적으로 보면 단위 지역에 한정할 수 있으나 거시적으로 보면 국가 전체적인 재정운영의 부작용으로 확대되게 된다. 특히, 이 같은 부작용은 사회 계층 간의 불신을 조장하는 한편, 종국에는 민주주의의 근간인 지방자치 운영에 있어 심각한 장애를 초래하게 된다는 점이다.

지방정부 예산운영과정에서 나타난 예산낭비의 패턴은 대표적으로 졸속결정, 전시성, 선심성, 나누어 먹기 등의 행태를 보인다. 이러한 패턴이 형성된 주요한 배경에는, 선거를 통해 책임을 맡은 단위 지방자치단체장의 능력검증 과정이 지나치게 부실하다는 점을 꼽을 수 있다. 말하자면, 재정을 건전하게 운영하기보다는 쓰는 데만 관심이 높게 되어 재정은 방만하게 운영되고, 단체장에 의한 공적 권한의 사적사용(private use of public power)으로 인한 예산의 낭비는 더욱 심각해졌다.

따라서 이 같은 문제를 해결할 입법적 해결방안으로 ‘지방자치단체 파산제’ 도입, ‘납세자 소송’, ‘지방자치단체 조례입법권 확대 및 강화’와 더불어 지금의 지방자치단체 자체감사 기능을 개선하는 한편, 향후 점진적으로 전국을 권역별로 구분하여 ‘지방감사원’을 창설할 필요가 있다는 점을 제언하고자 한다.

 

주제어 : 지방자치, 지방재정, 예산낭비, 공직자의 도덕적 해이, 자치단체 파산제, 납세자 소송, 지방감사원

 

지방자치단체 예산의 방만 운영과 낭비 예방을 위한

입법적 해결방안

 

서 론

 

지방자치의 종주국이라고 할 수 있는 영국에서 1970년대 후반 이후 최근까지 출간된 지방정부에 관한 저술 중 선명한 특징이 하나 있다. 종래 영국 민주주의의 건전한 상징으로 이해되었던 지방정부의 전통적 위상을 위협하는 논리로 그 연구의 초점이 맞추어지고 있다는 점이다.서구 유럽도 그렇지만 특히 영국에서의 이 시기는 복지국가의 위기와 그에 따른 재편의 시기로서 자유주의 시각과 신보수주의 정치철학을 기반으로 하는 정치적 현안과 미래에 대한 전략과 정책들을 선택하고 결정하는 국가 재구조화(再構造化) 작업이 진행되던 기간이다.

이렇듯 국가의 새로운 질서 정립의 결과는 사회복지분야와 지방정부에 대한 충격적인 변화를 가져오게 하였다. 지방정부 차원에서는 현실 정치와 지방자치라는 이론의 양 측면에서 이러한 개혁을 실험해야하는 활동의 장이 되었다(Allan Cochrane). 후술하겠으나 무엇보다 특징적인 것은, 지방정부의 정치화(政治化)가 그 대표적인 예(例)인데, 정치화의 결과가 긍정적이든 부정적이든 간에 지방정부의 문제는 폭풍 속과 같은 중앙정치의 중심부로 옮겨졌다.

돌이켜보면, 30여 년에 이르도록 지방자치에 대한 경험을 쌓아가고 있지만, 기본적인 자치권(自治權)도 확보하지 못한 우리의 경우, 그들과 마찬가지로 지방자치가 혼탁한 중앙정치 속으로 빠르게 흡수되고있다. 중앙에 의한 충격적인 변화와 실험은 고사하고 부정적 차원의 중앙정치에 의한 영향으로 인해 지방자치단체가 각종 부작용에 노출되는 것은 작게는 지역이지만 크게는 국가적 차원에서도 문제가 된다. 많은 부작용 가운데 재정운영의 비효율이 낳은 피해는 그 파장이 크기도 하지만 단위 지방자치단체를 비롯한 계층 간에 불신을 조장하게 되어 결국 자치 운영에 심각한 장애를 초래하게 된다.

예산의 방만한 운영과 낭비 문제는 지난 30여 년 동안 실무차원에서 단위 지방자치단체의 재정건전성(지방재정법 제55조)과 연관하여 꾸준히 제기되어왔다. 그에 반해 지방자치단체 재정의 방만한 운영과 함께 예산 낭비에 대한 체계적인 분석과 그에 따른 해법의 제시는 다소 소극적이었다고 할 수 있다. 사업예산과 관련하여 그 추진과정에서 위험요인을 분석하거나 재정관리제도의 문제점을 제시한 벤트 플루비야(Bent Flyvjerg) 연구 등은 실무차원에서도 큰 의미를 제공했다고 본다. 다만, 이를 먼저 경험하고 그에 대한 적절한 해법을 제시해 온 국외의 사례와는 달리, 우리의 경우는 실무적 차원의 문제 제기는 비교적 다양했으나 그 해결방안으로서의 실효성이 가장 크다고 할 수 있는 입법적 접근은 그리 많지 않은 게 사실이다.

따라서 이번 연구에서는 지방자치단체예산의 방만한 운영과 관련된 개념을 행정학적 입장에서 정리하여 제시하고 이를 토대로 지방자치단체에서 예산이 어떻게 낭비되고 있고 동시에 그에 대한 주요인은 무엇인지 그 실태를 실제 실무적 차원에서 확인해보고 이에 대한 해법으로 파산제 도입의 가능성을 진단해보고 그를 바탕으로 자치단체의 관계 조례입법 강화, 지방자치단체 자체 감사기구의 기능 보완 그리고 납세자 소송을 중심에 두고 입법적 차원에서 논의해보고자 한다.

 

 

2. 예산의 방만운영과 낭비에 대한 이론적 논의

 

1995년 전면 지방자치 재개 이래 지금까지 지방자치단체의 예산이 방만하게 운영되고 낭비가 심하다는 지적은 끊임없이 제기되어왔다. 지방자치단체 운영에 있어 예산은, 당해 회계연도의 수입과 지출로 표현되는 포괄적 계획으로서 주민의 복지 증진과 지역개발 등을 위하여 필요한 경비를 확보하고 배분하는 일련의 재정사용계획이라고 할 수 있다. 즉 예산은 1년 동안 수입 예상액인 ‘세입예산’과 당해연도 각종 사업계획 등이 반영된 소요예상액인 ‘세출예산’으로 구성되고 최종적으로는 해당 지방의회의 심의 의결을 통해 예산은 확정된다(김회창. 2018). 이러한 예산이 편성 및 심의 의결 과정을 거쳐 집행에 이르기까지 효율적으로 통제되고 조정·관리되지 못하면 세금으로 조성된 예산이 방만하게 운용될 가능성은 언제나 존재하게 된다. 예산이 방만하게 운영되는 것은, 당해 사업에 대한 적절한 정보와 지식의 결핍으로 인해 발생하는 경우가 무엇보다 많다. 여기에 오랜 기간에 걸친 중앙에 의한 ‘의존재원’의 비중이 높은 관계로 지방자치단체는 재원에 대한 자주적인 사고(思考)를 견지하기보다는, 비(非) 자치적인 행정풍토에 순응하게 되고, 이로 인한 예산낭비의 관행이 고착된 면이 크다. 전면 지방자치 가동 이후 이 같은 풍토가 개선되지 못하고 지속되는 것은 기본적으로 지방분권(地方分權)의 미흡에 따른 중앙정치의 영향이 크다 하겠다. 동시에 지방자치단체 예산편성권자를 비롯한 심의의결권을 지닌 지방의회의 공동책임도 간과할 수 없다. 예산이 방만하게 운영되는 원인은 각 분야별 사업에 드리워진 낭비 요인을 적절하게 관리하지 못해 생긴 결과다. 특히, 지방자치단체에서 추진하는 사업에 있어 그 사업 규모가 크고 장기간에 걸쳐 이루어지는 예산사업의 경우, 사업관리 여하에 따라 그 결과는 크게 달라진다. 방만한 예산의 운영과 낭비의 요인을 순발력 있게 제어하지 못하면 지방자치단체의 재정부담은 계속 증가하게 되고 그만큼 주민이 기대하는 공공서비스는 줄어들게 된다. 재정의 방만한 운영을 예산의 낭비와 연결해보는 이유도 이 때문이다.

우리나라에서 예산낭비에 대한 사회적 관심이 제고되기 시작한 시기는 전면 지방자치 실시 이후 90년대 후반부다. 시민에 의한 ‘예산감시위원회가(豫算監示委員會)’가 발족된 이래 시민의 제보를 통해 예산낭비의 사례가 밝혀지기 시작하자 정부와 언론도 관심을 가지게 된다. 2005년 기획예산처에 ‘예산낭비 대응센터’가 설치되고 그동안 산발적으로 이루어지던 예산낭비 대응체제가 국가적인 틀을 가지게 된 것도 같은 시기다. 그렇지만 예산낭비에 대한 명확한 개념이나 평가의 기준이 부실한 상태에서 낭비에 관한 대응체제를 구축한다는 것은 또 다른 시행착오를 부를 수 있다(이원희, 2009). 예산낭비에 대한 논의는 국가마다 관점에 따라 차이가 있겠으나, 본 연구에서는 좀 더 집중적이고 체계적인 논의를 위해 그 관점(觀點)을 미국 레이건(Reagan) 집권 시기인 1984년 그레이스 위원회( The grace commission)의 보고서와 맞추고자 한다.

일반적으로 예산을 운영함에 있어 ‘방만하게 운영한다’는 의미와 ‘예산을 낭비한다’는 의미에 관해 그 경계를 일률적으로 규정하기는 쉽지 않다. 그 이유는 ‘맺고 끊는 데가 없이 제멋대로 풀어져 있다’는 의미의 방만(放漫)과 ‘시간이나 재물 따위를 헛되이 헤프게 쓴다’는 낭비(浪費)가 지닌 의미가, 예산운영의 결과로 나타나는 성과부실 또는 비효율 등과 불가피하게 깊은 연관을 맺고 있기 때문이다. 양자 모두 정부실패의 주된 요인으로 작용한다. 정부실패를 설명하는 대표적인 행정학적 접근에는, 내부성(內部性 :사적목표의 설정), X-의 비효율성, 파생적 외부효과(derive externalities), 권력의 편재(偏在)에 의한 소득분배의 불공정성, 비용과 편익의 절연 등이 있다. 다시 말해 ① 내부성은, 관료(官僚)들이 행정조직 외부의 목표와 이익을 공익보다 더 비중을 두는 것으로, 자신이 속한 행정조직 내부의 사적인 목표와 이익을 추구하는 현상을 말한다. ② X-비효율성은, 정부가 행정서비스를 독점적으로 공급하기 때문에 발생하는 문제다. 독점기업은 효율적인 조직운영에 크게 기여하는 노력을 기울이지 않는다. 그 이유는, 경쟁상대가 없는 관계로 특별한 노력을 추구하지 않기 때문이다. ③ 파생적 외부효과(派生的 外部效果 : Derived externalities)는, 시장실패를 바로잡기 위한 정부개입의 결과로 나타나는 잠재적, 비의도적 확산효과나 부작용을 말한다. 정책을 통한 정부개입은 예상하지 못한 부차적 효과(결과)가 발생하는 경우가 허다하다. 그러나 파생될 효과에 대한 정확한 예측은 거의 불가능하여 그 발생 요인을 통제하기 어렵다. 파생적 외부효과는 짧은 기간에 나타나기보다는 상당한 기간이 지난 뒤에야 나타난다는 특징을 가지고 있다. ④ 권력편재(權力偏在)에 의한 소득의 불공정성은, 권력의 특혜와 남용 등 정부에 의한 분배적 불평등이 야기되는 현상을 말한다. ⑤ 비용과 편익의 절연은, 정부의 산출물이 그 특성상 공공재인 관계로 비용부담자와 편익수혜자가 직접 연결되지 않고 분리되어있는 경우가 매우 많다. 이로 인한 정부산출의 양과 질은 생산비용과 괴리(乖離)되고 공급자인 관료(官僚)는 비용에 대해 둔감해진 이유로, 정부는 비용을 고려하기보다는 공공서비스를 늘리는데 관심을 갖게 되어 낭비(浪費)가 발생하고 자원은 효율적으로 배분되지 못해 정부실패가 발생하게 된다. 이들 원인에 대한 대응방안으로 민영화 및 민간위탁을 통한 직접공급의 포기, 정부 보조금 삭감 또는 폐지와 함께 규제완화로 대응방안을 마련할 수 있다. 이상과 같은 정부실패의 원인에 대한 사항을 대응방안과 연관지어 제시하면 다음 <표 2-1> 정부실패의 원인과 대응에서 보는 바와 같다.

 

<표 2-1> 정부실패 원인과 대응

원인 대응	민영화	보조 삭감	규제 완화
① 내부성	O
② X-비효율성	O	O
③ 파생적 외부효과		O	O
④ 권력편재,소득의 불공정성	O		O

 

 

 

1) 방만운영(放漫運營)의 개념

예산을 방만하게 운영하는 지방자치단체의 특징은 대체로 인구가 많고 사업시설이 많으며 직업군이 다양하고 소득 격차 역시 심한 편이다. 즉 지방자치단체의 재정력이 풍부하게 되면 예산을 둘러싼 이해관계는 더욱 복잡한 특성을 보이게 된다. 물론 그에 따른 재정기반은 보장이 되지만 공정한 몫에 대한 요구와 배분은 정치적으로 불확실한 것 또한 사실이다. 방만형 지방정부의 예산운영은 계획적인 형태라고 보기보다는 정치적 이해관계나 정치적 지지 확보를 위해 예산은 언제나 변경될 가능성을 가지고 있다. 지방자치단체에서 운영되는 재정의 제(諸) 원칙에 특정하여 ‘예산의 방만운영’을 정의한 예는 발견되지 않는다. 그렇지만 지방자치단체 재정운영의 근간이 되는 「지방재정법」의 관련 규정은 재정운영의 건전성에 관해 매우 구체적으로 명시하고 있음을 확인하게 한다. 먼저, 제1조의 목적에 “이 법은 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정함으로써 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장함을 목적으로 한다.”는 내용을 시작으로 동법 제3조 및 제54조 내지 제57조에 이르기까지 중앙정부의 통제 아래 매우 촘촘하게 운영되고 있음을 확인하게 된다. 따라서 의도적이든 그렇지 않든 실무에서의 변형을 시도하기 전까지는 제도상에서의 방만운영은 허용되지 않고 있음을 확인하게 된다.

한편, 기획재정부는 재정의 방만운영을 다음과 같이 정의하고 있다. 방만운영(放漫運營(經營))이란, 공익(公益)을 무시한 사적이익의 추구, 관료의 근무 태만과 고의 과실, 집단이기주의에 대한 묵인, 비리·부패 등에 대한 허술한 통제, 과정적 요인으로 인해 발생한 낭비, 비효율성, 사회경제적 손실, 사회적 가치파괴(價値破壞) 등의 부정적 결과가 발생하는 비정상적인 경영과정 및 행태를 말한다.

 

2) 예산낭비의 개념

 

예산낭비(豫算浪費)는 실무차원에서 논의가 시작되고 이후 다양한 연구자들에 의해 정의가 이루어졌다(양지숙, 2022). 예산낭비에 대한 개념은 공적인 이익이나 성과에 해(害)를 끼치는 문제로 귀결되나, 연구자가 선택한 주요 관심 사항에 따라 논의의 출발은 다양하다고 볼 수 있다. 합리적인 판단과 절차에 따랐다면 사전 예방이 가능했던 사업들이 결과적으로 그렇지 못해 사업의 실패로 이어진 경우를 예산낭비로 보는 시각이 있는가 하면, 지방자치단체의 지출구조상의 불합리한 운용으로 발생한 정부지출의 낭비(waste in government spending) 측면에서 예산낭비의 문제를 제기하기도 한다. 미국 감사원(GAO)은, 정부지출의 낭비와 관련하여 자원활용의 권한을 가진 당사자가 재정사업(Funded activities)을 추진하는 과정에서 부적절한 행위 등으로 납세자에게 합당한 ‘재정가치’를 제공하지 못하는 경우로 구분하고 구체적으로는 낭비(waste), 부정 (fraud), 남용(abuse), 관리 소홀 (mismanagement)로 규정하고 있다.

한편, 예산의 낭비를, 협의(狹義의 낭비와 광의(廣義)의 낭비로 그 개념을 구분하여 가장 좁은 의미(最狹義)의 낭비를 ‘불법성’에 두고, 협의의 낭비는 ‘도덕적 해이(moral hazard)로 보았다. 이와는 다르게 넓은 의미의 낭비를 ’지식의 한계‘로 보고, 가장 넓은(최광의) 의미의 낭비는 ’가치논쟁‘(價値論爭)으로 보았다(이원희, 2009). 즉 최협의 예산낭비는 법을 위반한 정도는 아니나 충분하게 주의하지 않음으로써 발생하는 낭비로 보았고, 개인 및 조직의 도덕적 해이도 협의의 범주에 포함하였다. 광의의 개념은 정책과 사업에 대한 ’지식의 한계‘로 편익이 줄어드는 경우이고, 최광의 개념으로는 예산의 낭비와 관련하여 예산운영의 형평성에 따른 가치를 포함함으로써 낭비를 개념화하고 있다. 지방자치단체의 예산낭비 행위는 다양한 모습으로 나타나고 있다.

예를 들면, 공무원이 횡령이나 배임행위를 하면서 예산을 전용하거나 개인적으로 사용한 경우, 지방자치단체가 나서서 호화청사를 건축하는 행위, 인구절벽을 고려하지 않고 비슷비슷한 용도의 주민복지회관 등을 경쟁적으로 건축하는 경우가 대표적인 예산낭비 사례다. 이에 관해 W. Stanbury & F. Thomson(1995)은 <표2-2>에서 보는 것처럼 예산낭비의 유형(類型)을 아홉 개로 구분하여 개념·정의를 하고 있다.

 

[그림 2-1] 예산낭비의 9개 유형 정의(定義)

 

구분	주요 내용
1	기술적 비효율성(technical inefficiency; X-inefficiency)이다. 이는 최소의 비용으로 목적을 달성하지 못한 경우. 정보화가 진행됨에 따라 노동인력을 대체해야 함에도 불구하고 Parkinson 법칙처럼 인력은 늘어난다는 것
2	A 유형의 배분적 비효율성(Type A Allocative Inefficiency or Doing too Much or Too Little)이 있다. 국민경제에 적절한 공공재에 비해 과잉 또는 과소 공급하는 경우다.
3	셋째는 B 유형의 배분적 배효율성(Type B Allocative Inefficiency or Doing the Wrong Things)이 있다. 위의 두 경우는 해야 할 일을 하면서 잘못하는 경우이지만, 이것은 하지 말아야 할 사업을 하는 경우다
4	넷째는 파급비용(Spillover Cost)의 발생이다. 특이하게 정부의 정책 실시에 수반하여 시민에게 불필요하게 유발되는 비용을 낭비적 개념으로 접근하고 있다.
5	유휴자산 (Idle Assets 의 존재이다. 정부가 보유하고 있는 자산을 보다 적극적으로 활용하지 않고 방치함에 따른 낭비다
6	부패, 횡령, 번잡한 절차(Corruption, Fraud, theft, and Red Tape) 이다. 부패는 권력을 사적인 이익을 위해 사용하는 것으로. 뇌물 수수도 포함한다.
7	밑 빠진 독(the Leaky Bucket)에 의한 낭비이다. 정책설계의 잘못 으로 인해 예산이 불필요하게 낭비되는 경우이다.
8	낭비적 이전 지출(wasteful transfers에 의한 낭비이다. 정부가 민간에게 지급하는 이전(移轉) 지출과 관련하여 발생하는 낭비이다. 예컨대 시장보다 비싼 인건비를 지급하는 경우나, 관급공사인 경우, 민간인 발주보다 단가가 비싸게 과다지급(overpay) 하는 경우이다.
9	지대 추구로 인한 낭비(waste attributable to Rent Seeking)이다. 독점권이나 이득을 획득하기 위해 벌리는 각종 로비에서 발생하는 낭비이다. 예산 확보를 위해 기관의 판공비로 다른 기관에 로비를 벌이는 경우다. * 한국 : 관관접대

 

이원희(2009)는, 예산낭비 개념을 전제로 낭비 원인자의 책임의 경중에 따라 가장 책임의 정도가 높은 최협의의 예산낭비, 협의의 예산낭비, 광의의 예산낭비 및 가장 책임의 정도가 낮은 최광의의 예산낭비로 구분할 수 있다. 이때 변수는 크게 두 가지로 구분한다. 하나는 명백성의 기준이다. 즉 불법적인 것, 또는 규정을 위한 행위와 관련된 것과 다른 하나는 가치논쟁이 있을 수 있는 부분이다. 두 번째는 시계(time horizon)와 관련이 있는 것으로 지식의 한계를 기준으로 설정한다. 이는 지금 당장 문제가 발생하는 경우와 미래에 상황변동에 따른 책임성 여부로 구분된다. 미래를 완벽하게 예측은 하지 못한다고 하더라도 이에 대한 준비를 하지 못해 대비하지 못했다면 국민 경제적 입장에서 피해가 발생한 것이고 이에 대한 책임은 물을 수 있다.

 

[그림2-1] 예산낭비의 개념

3) 예산낭비 관리기능의 실제(實際)

 

현행 「헌법」은, 감사원을 두도록 규정하면서 제97조에서, ’국가의 세입·세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무(職務)에 관한 감찰(監察)을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다‘고 명시하고 있다. 이에 따른 「감사원법」 제20조는 ’감사원은 국가의 세입·세출의 결산검사를 하고, 이 법 및 다른 법률에서 정하는 회계를 상시 검사·감독하여 그 적정을 기하며, 행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정 운영의 개선과 향상을 기한다‘고 규정하고 있다.

문제는, 감사대상 기관이 많은 관계로 감사원 차원의 지방자치단체 감사가 생각보다 능률적이지 못하다는 사실이다. 개별 지방자치단체는 모두 자체 감사기구를 가지고 있으나 그 감사에 종사하는 인원들의 임명권자가 지방자치단체의 장(長)인 관계로 발생한 문제에 대한 그들의 감사접근은 현실적으로 한계가 있을 수밖에 없다. 자체 감사기구 외에 「지방자치법」 제49조에 근거한 지방의회에 의한 행정사무감사와 행정사무조사 기능이 존재하지만, 이 또한 제도적인 미비를 비롯한 지방의회 의원의 전문성 미흡과 보좌 인력의 비현실적인 운영 등으로 본래 기능 발휘에 한계가 있다. 특히, 위에서 인용한 「지방자치법」 제49조 제7항에 규정한 “제1항의 감사 또는 조사와 제3항의 감사를 위하여 필요한 사항은 「국정감사 및 조사에 관한 법률」에 준하여 대통령령으로 정하고, 제4항과 제5항의 선서·증언·감정 등에 관한 절차는 「국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률」에 준하여대통령령으로 정한다.”고 개정입법 한 것이 무려 29년이 경과되었음에도 주무 부서인 행정안전부는 제도개선을 못하고 있다.

 

 

3. 지방자치단체의 예산낭비 사례

 

지방자치단체예산의 주요 낭비 분야를 건설 관련 사업과 복지정책사업으로 한정하고자 한다. 그 이유는, 2022년도 결산기준 지방자치단체 전체 예산 중 행정운영경비, 재무활동을 제외하고 사업추진을 위해 직·간접적으로 소요되는 예산의 비중인 정책사업(政策事業)이 83%를 상회하고 있는 데다, 공직부문 감사분야 전문가들의 공통적인 인식이 이 분야의 예산낭비가 상대적으로 심각하다고 진단하고 있기 때문이다. 특히, 지방자치단체의 자체사업 비중은 전체 예산의 38%에 이르고 있다.

먼저, 지방자치단체에서 발주하는 건설사업의 경우, 기술경쟁력이 떨어지고 후진적인 수주 관행 등 구조적인 문제를 안고 있고 이에 따른 건설행정 또한 전문성이 부족하여 예산이 낭비되기 쉽고 관계 공무원의 비리 등으로 공공부문 건설사업이 효율적으로 관리되지 못하고 있다. 이를 ①기획단계, ②집행단계, ③사후관리단계(박희정·김승렬, 2017)로 구분하여 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 기획단계에서 정확한 수요 예측은 매우 중요한 요소임에도 수요예측이 적정하지 못해 중복투자가 발생하고 이는 다시 과다예산 책정으로 번져 예산낭비의 악순환이 반복되고 있다.

한편, 재정운영의 효율성을 높이기 위해 지방재정투융자, 예비타당성조사 등을 도입하여 운영하고 있으나, 비과학적인 수요예측으로 무리한 사업을 추진하게 되고 여기에 정치적인 개입이 발생하면 예산낭비의 규모는 더욱 확대된다. 둘째, 집행단계에서는 주로 설계변경, 적용기준의 불합리, 관리부실에 의한 예산낭비가 심하게 나타나고 있다(감사원, 2021). 여기에 당초 부적정과 더불어 관계 공무원의 도덕적 해이가 겹치면 예산낭비는 상대적으로 확대될 수밖에 없다. 또한 집행단계에서 지방자단체의 건설사업은 공사발주나 계약과정에서 문제가 두드러지게 나타나는데, 특히 소규모 공사의 경우는 사전 협상계약을 통해 일부 특정업체가 수주를 독점하고 있어 예산낭비가 초래되고 있다.셋째, 사후관리단계는, 부실공사 등으로 인한 사업성과 저하, 설치시설의 활용도 저하(시설활용계획 및 유휴시설 활용계획 미흡)에 따른 추가적인 예산낭비가 발생하고 있다.

다음은 복지사업(福祉事業) 분야의 경우다. 우리나라는 소득의 양극화, 저출산･고령화 문제 등을 해결하기 위한 복지수요가 급격하게 증가하고 있다.자치 초기의 지방자치단체들은 주로 지역경제 발전을 위한 정책을 펼쳤으나, 시간이 경과 됨에 따라 사회복지 분야에서의 지출은 계속 늘어났고 최근 들어서는 급격히 증가하는 양상을 보이고 있다. 지방자치단체의 사회복지 예산이 계속 증가하는 원인 중 하나는, 자체수입과 이전수입(移轉收入)의 격차에서 발생하는 것으로 판단된다.즉 우리나라 지방자치단체의 사회복지지출은 국고보조사업의 영향을 크게 받는 관계로 재원에 대한 자주적 재정인식이 상대적으로 떨어지는 것도 복지예산을 낭비하는 배경이 된다.그런데다 충분한 준비 없이 단기간에 복지사업의 규모가 확대되다 보니 사업의 중복, 복지재정 관리부실로 인한 예산의 낭비가 발생하고 이는 결국 고비용･저효율 구조로 고착화되는 단초를 제공하기도 했다.

이 같은 배경을 기초로 사회복지분야도 건설분야와 마찬가지로 ①기획단계, ②집행단계, ③사후관리단계로 구분해 살펴보면, 첫째, 기획단계에서, 복지사업에 대한 총괄･조정기능이 미흡하여 중앙정부 수준에서 유사사업을 중복적으로 수행할 뿐 아니라 지방정부 차원에서도 유사 사업을 추진함으로써 복지재정을 낭비하는 사례가 발생하고 있다는 점이다. 말하자면, 복지사업의 추진에 앞서 관련 규정의 검토와 정확한 수요 예측을 통해 사업계획을 합리적으로 수립함으로써 철저한 사업관리가 이루어지도록 하여야 하는데, 이를 소홀히 함으로써 사업 집행단계에서의 비효율적 사업관리를 초래하여 낭비로 이어지게 한다(행정안전부, 2021). 둘째, 집행단계에서는,사업비 지원기준 등 각종 기준의 불합리, 지도･감독의 부적정, 허술한 수급자 자격관리, 정보공유 소홀, 사회복지 관련 사업의 규정 미비나 예산 집행기준의 불합리로 수급 대상을 비합리적으로 선정함으로써 부적정 지급의 예산낭비를 초래하고 있다(감사원, 2013). 특히, 복지 분야의 경우는 관리 소홀에 따른 예산의 낭비가 상대적으로 심각하다. 그 이유는 복지전달체계가 효율적으로 작동하지 못함으로써 부정수급을 체계적으로 관리하지 못했기 때문이다. 이에 더해, 복지예산의 지출에서 가장 큰 특징은, 다른 사업에 비해 상대적으로 부정 및 남용에 따른 예산낭비가 심각하다는 점이다. 일례로 복지사업 담당자에 의한 복지급여의 횡령이 발생하거나, 수급자의 부정수급과 복지법인(福祉法人)의 부정행위가 그치지 않는다는 사실이다. 셋째, 사후관리단계로, 복지 관련 사업수급자의 사후관리가 효율적으로 이루어지지 않아 탈수급율(脫受給率)이 떨어져 사업성과가 저조한 것으로 파악되었다.한편, 관련 복지사업비의 목적 외 사용에 따른 예산낭비도 자주 발견된다. 복지예산의 효율적 집행을 위해서는 수급자격에 대한 정기적인 모니터링이 이루어져야 함에도 자격 상실자를 파악하지 못하거나 그대로 방치함으로써 불필요한 예산낭비를 초래하고 있다(행정안전부 감사).

지금까지 건설 관련 분야와 복지분야를 중심에 두고 예산낭비의 요인들을 살펴보았다. 그러나 이 같은 사업예산 외에도 물품구매나 계약, 보조금 지원, 기타 일반행정 운영과정에서 발생하는 예산낭비 사례는 반복적으로 지속되고 있다. 다음 <표3-1>의 ’지방예산 낭비사례‘는 지난 2019년 12월 행정안전부가 엮어 발간한 것을 정리한 내용이다.

 

<표 3-1> 예산낭비 사례

구 분	낭비 사례
공 사	1. ○○사 사찰 화장실 방치 2. 개인 위락시설 내 공중화장실 설치 지원 3. ○○도(島) 해상 부실공사로 인한 예산낭비 4. 부실공사에 의한 공사비 예산낭비 5. ○○순환로 실개천 예산낭비 6. 인도 구간 정비공사 후 재공사 발생 7. ○○시 ○○면 ○○1교 진입도로 공사 예산낭비 8. ○○구 ○○중앙로 도로 재포장공사로 예산낭비 9. 학교 및 마을 진입교량의 인도 등 변경공사로 예산낭비
물품구매·계약	10. ○○군 시설관리공단 직원단체복 구입 11. ○○군 예산 40억 수의계약 친인척 개입의혹 논란 등 12. ○○○○건물 공사비 특혜 및 계약 위반
보조금 등 지원	13. 경로당 마구잡이 신축 등 예산낭비 14. 농민단체 협의회 선심성 해외연수 15. 행정동우회 보조금 예산 운영 16. ○○군 경로당 TV이용료 중복지원에 따른 예산낭비 17. ○○군 ○○터미널 리모델링 사업 관련 18. ○○시 노인종합복지관 건립 재검토 19. 특정인을 위해 세금을 23억이나 쓰는 기관장 20. ○○청 ○○축제에 혈세 퍼 붓고 사후관리 부실 21. ○○행정복합타운 준공 10개월 돼도 아직 보수중 22. ○○군 ○○읍 ○○타운센터 106억 혈세낭비 23. ○○시 폐기물 소각시설 투자 실패로 인한 예산낭비 24. ○○대학교 ○○캠퍼스 농·생명과학과 운영 예산낭비 25. 운수업계 보조금 예산낭비 26. 어린이집 운영 정부보조금 불법수령 27. 기초생활급여 부정수급으로 인한 예산낭비 28. 사실혼 관계를 유지하면서 기초생활급여 부정수급 29. 거래업체에 집행 후 환급받는 방법으로 보조금 부정수급 30. 경로당 운영비 지원 부정수급
일반행정·기타	31. ○○시 각세대 배부 수돗물 품질보고서 정보제공 방법 개선으로 예산절감 32. 개인 펜션 수영장에 마을회관 물 사용 예산낭비 33. ○○군 멀쩡한 건물 매입 후 철거로 예산낭비 34. ○○대교 준공행사 3개 지자체 개별 추진은 낭비 35. ○○산 등산로 초입에 설치된 무용지물 운동기구 36. 무용지물 만화도서관 37. ○○시 버스공용터미널 타 용도 활용으로 예산낭비 38. 예비비 5억원 집행 부당 39. ○○시 공무원 해외출장 예산 낭비 40. ○○○구 ○○포 다목적 마을회관 예산낭비 41. ○○시 ○○근린공원 자전거 보관소 미활용 42. 35억 들여 건조한 행정선이 고물로 전락 43. 지방공기업 관용차량 남용으로 인한 예산낭비 44. ○○시 겨울축제 인공눈 과잉생산으로 시설물 파손

 

이 같은 예산낭비 사례들에 기초하여 지방자치단체의 예산편성, 심의의결, 집행 그리고 결산의 전 과정을 관찰해보면 하나의 패턴(pattern)이 형성되는 것을 확인하게 된다. 이 패턴을 ① 졸속결정 ② 나눠먹기 ③ 선심성 ④ 전시성 4가지 예산낭비 핵심 키워드로 분류해 정하고 그 구분에 따라 세부적으로 나누어지는 예산낭비 군(群)을 정리하면 아래 [그림3-1]과 같다.

 

[그림 3-1] 예산낭비 핵심 키워드로 분석한 낭비군(群)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

이 외에도 사안의 심각성은 위와 같은 사례들이 각 지방자치단체에서 지속적이고도 반복적으로 발생하고 있다는 점이다. 물론 이 같은 결과가 계속되는 것에 대해서는 관련 제도의 미비를 비롯해 관계 공무원의 도덕적 해이 등 여러 가지 요인이 포함될 수 있다. 그러나 이런 문제 외에 한 가지 결정적인 요인은, 선거를 통해 책임을 맡은 개별 지방자치단체장의 능력검증 과정이 지나치게 부실하다는 점이다. 바꾸어 표현하면, 지방자치단체장의 포퓰리즘(Populism) 공약에 대한 시민사회의 검증 노력이 뒷받침되지 않으면 부정적인 정치적 목표를 염두에 둔 단체장에 의해 최초 기획단계에서부터 사업추진을 왜곡시킬 개연성은 늘 존재한다. 이렇게 되면 당선 이후에 발생하는 예산낭비는 제어할 방법이 거의 없게 된다. 따라서 지방자치단체장에 의한 무리한 사업 추진을 통제할 수 있도록 실효성 있는 제도의 마련이 요구된다. 지방자치단체장이 중심이 되어, 벌기보다는 쓰는 데에만 관심이 높게 되면 선심성, 전시성 사업의 남발로 재정은 방만하게 되고 단체장에 의한 공적권한의 사적사용(private use of public power)으로 인한 예산의 낭비는 더욱 확대된다.

 

 

4. 예산낭비 예방을 위한 입법적 모색

 

행정안전부 훈령으로 운영되고 있는 「행정안전부 지방예산낭비신고센터의 설치·운영에 관한 규정」 제1조(목적)는, “이 규정은 예산·기금의 불법지출·낭비에 대한 주민 감시제도 운영 및 예산낭비신고 포상금 지급에 필요한 세부사항에 대하여 규정함을 목적으로 한다.”고 규정하고 있다. 이어 제2조(적용범위)에 “이 규정은「지방재정법」제48조의2제1항「지방재정법 시행령」제54조의2, 제54조의3에 따른 지방예산낭비신고 등의 업무처리에 대하여 적용한다. 단위 정부(중앙·지방)에 예산낭비 신고센터가 설치된 것은 지난 2005년이다. 당시 기획예산처가 최초로 설치한 이래 타 부처를 비롯하여 지방자치단체 등 전국에 300여 개의 예산낭비신고센터가 설치 운영되고 있다. 문제는, 취지에 맞게 아무리 신고를 해도 개선이나 시정조치가 이루어지지 않는다는 점이다. 2023년 기준 최근 5년간 예산낭비 신고로 접수된 민원은 모두 26,984건인데 이 가운데 낭비 신고가 타당하다고 인정한 경우는 6%에 그쳤다. 이렇듯 신고의 타당성이 저조한 이유는, 어느 기관에 신고를 해도 신고 대상기관이 조사를 하기 때문인 것으로 드러났다. 말하자면 감사를 받을 대상자들이 감사를 해서 신고자에게 통보하는 방식으로 운영되는 경우가 많다는 의미다.

이에 이를 해결하기 위한 입법적 방안으로서, 자치단체 파산제 도입 가능성을 현재 국회에 계류중인 ’재정건전화법안‘과 관련하여 고찰해 보고, 이어서 ’납세자소송‘의 도입과 현행 지방자치법에 규정된 주민소송, 주민발안법 등의 보완을 통해 예산낭비 방지에 관한 규정을 두는 방안을 모색하고자 한다.

지방자치단체의 파산제 도입논의는 2013년 11월부터 시작되었다. 당시 새누리당은 정당공천제 폐지에 대한 견제장치의 하나로 파산제 도입을 검토하겠다고 발표했다. 이러한 논의가 구체화되고 공식화된 것은 2014년 2월14일 정부업무보고에서 대통령의 모두 발언을 통해 ”지방자치단체의 방만한 재정운용도 국가적으로 큰 부담이 되고 있는데 이것도 바로잡아서 국가발전에 기여하겠다“고 말했다. 안전행정부는 업무보고에서 지방자치단체 파산제 도입 등 ’자율과 책임을 높이는 지방자치 구현‘을 이루겠다고 강조했다.

 

1) 파산제 도입에 대한 논의와 대응 입법

지방자치단체의 파산제 도입논의는, 단위 지방자치단체가 재정운영을 비효율적으로 운영한 결과 지방자치단체의 재정이 악화되어 지방채 등 채무의 변제가 어려워졌을 때, 어떤 방식으로 이를 해결할 것인가의 고민에서 시작되었다. 지방자치단체가 재정악화를 벗어나기 위해 법적인 제도의 도입은 어떤 형식으로든 필요하다. 그렇다고 지방자치단체의 파산제도가 일반적으로 알려진 「파산법」, 「채무자회생 및 파산에 관한 법률」에서 정한 파산(破産)을 지방자치단체에 그대로 적용하기에는 현실적으로 많은 문제가 있다. 무엇보다 국내의 종합적 파산법이라고 할 수 있는 「채무자회생 및 파산에 관한 법률」은 그 채무자가 될 수 있는 자격에 관하여 별도의 규정을 두고 있지 않아 지방자치단체가 그 채무자의 지위를 가질 수 있는지에 대하여 의견이 분분하다(이지은, 2015).

한편, 이 문제와 관련하여 시민사회는, 지방정부가 살림을 제대로 꾸려나갈 수 없는 상황, 즉 국세와 지방세 비율이 8대2로 불균형적 세원 배분구조에서 재원의 대부분을 중앙정부가 틀어쥐고, 무상보육과 기초노령연금 등 대규모 복지지출을 지자체에 떠넘기는 상황에서 ‘지자체 파산제’는 세입편중과 세출부담 및 재정운영 결과에 대한 판단까지 중앙이 좌지우지하여 지방재정을 형해화(形骸化) 할 가능성이 매우 높다. 따라서 중앙정부는 징벌적 의미의 사후 파산보다 사전적 재정건전화를 위한 재정의 자주성과 자기책임성을 확보할 수 있는 대책이 우선되어야 한다(경실련, 2013).

그렇다면 현행의 파산 관련법을 적용하여 지방자치단체에 대한 파산제도를 적용할 수 있는가의 문제가 남게 되는데, 현실적으로 이를 적용하기는 사전에 해결해야 할 문제가 많아 허용하기 어렵다. 그 이유는 지방자치단체가 채무자회생법에 의한 회생절차를 적용할 경우, 지방자치단체의 채권자가 지방자치단체의 행정에 상당한 제약을 가하게 되는 회생개시신청을 할 수 있게 되어 곤란하기 때문이다. 이는 또한 지방자치단체 존립 목적인 주민복리를 유지하기가 어렵다는 의미와 함께 공법인으로서의 지방자치단체의 존립 의의가 상실될 수도 있어 위법하다.

따라서 이에 대한 대응으로서 입법을 고려할 때, 지방재정파산에 대한 별도의 근거 법률을 창설하는 것이 최선이겠으나, 지방재정파산 상황만을 입법목적으로 두고 새로운 법률을 제정하기에는 정치·사회적 부담이 적지 않음을 염두에 두고 우선, 지방자치법이나 지방재정법 등의 개정을 통해서 법률적 근거를 마련하는 방안을 고려할 필요가 있다. 특히, 현재 국회에 계류 중인 「재정건전화법안」에 지방자치단체 재정건전화(財政健全化)달성을 위한 합리적인 기준을 제시할 수 있도록 보완 조치하면 상당한 성과를 거둘 수 있다.

다만, 발의안에 명시된 것처럼 ‘재정전략회의’ 소속을 대통령 소속으로 두기보다는 20대 국회에서 다루었던 당시 안처럼 재정전략회의를 국회 소속으로 두는 것이 본래의 입법 취지에 더 부합한다. 아울러 (안)재정건전화법((案)財政健全化法)에 명시한 지방재정과 관련된 사항에 대해서도, 안처럼 다분히 교훈적이거나 선언적으로 규정함으로써 지방자치단체를 ‘수동적 동업자’ 같은 지위에 머물도록 한 것은 문제다. 물론 재정건전화법안에 ‘지방자치단체 파산제’를 직접 표현하는 것에 관해서는 지방자치단체의 재정자주권 침해 논란을 부를 소지가 다분하다.따라서 지금 국회에 계류되어 있는 소위 「재정건전화법안」의 논의와는 별도로 지방자치법 제28조에 명시한 단서 규정(권리제한이나 의무부과에 있어 법률의 위임이 있어야 한다)에 부합하도록 「지방재정법」이나 「지방자치법」 등 지방자치관계법에서, 현재 수준의 ‘지방재정관리제도’를 넘어 단위 지방정부가 자체의 조례를 통해 자주적으로 재정관리를 할 수 있도록 실제 위임을 실현하는 입법적 결단이 요구된다.. 말하자면, 지금까지 그 어떤 개별법에서 허용한 바 없는 ‘권리제한’이나 ‘의무부과’를 풀어(위임근거 실제 제공) 지방정부 자신들 스스로 재정건전화방안을 마련할 수 있도록 하는데, 적어도 일본 지방자치법만큼이라도 조례입법재량을 허용하자는 뜻이다.

또한 재정위기와 연관하여 우리의 현행 지방자치법 제139조(지방채무 및 채권의 관리) 제4항은 지방자치단체는 조례나 계약에 의하지 아니하고는 채무의 이행을 지체할 수 없다고 규정하여 당사자의 동의가 없더라도 조례를 통하여 채무 지급을 일시적으로 유예하는 정도의 채무조정에 대해서는 그 가능성을 열어두었다는 견해에 관해서도 주목할 필요가 있다(양민호, 2013).

 

2) 납세자 소송

 

납세자소송은, 중앙정부나 지방자치단체의 예산낭비 행위에 대하여 납세자인 국민(주민)이 직접 중앙정부나 지방자치단체를 상대로 소송을 제기하는 것을 말한다. 지난 16대 국회에서 납세자소송법안(이주영의원 대표발의, 2001. 3.)이 제출되었으나 임기만료로 폐기된 바 있다. 당시 납세자소송법안의 제안이유는, 중앙정부나 지방자치단체 모두 과중한 채무에 시달리고 있고, 국가가 집행하는 예산은 국민의 혈세로 마련된다는 것을 상기할 때, 예산낭비를 막기 위한 사전적인 노력과 함께 그 환수를 위한 사후적인 노력이 절실히 요구된다. 특히 내부 감사기관의 감사만으로는 예산낭비를 근절하거나 낭비된 예산을 환수하기 어려우므로, 납세자인 주민의 참여를 유도하고 보장하여 예산낭비를 막기 위해 다음을 핵심 내용으로 삼아 제안 했다.

안 제3조(납세자 소송의 제기) ① 국민은 국가 등이 위법한 다음 각호의 행위로 인하여 손해를 입을 염려가 있거나 손해를 입은 때에는 그 손해의 예방, 회복을 위한 소송(이하 ‘납세자 소송’이라 한다)을 제기할 수 있다. 다만, 지방자치단체 및 지방자치단체가 설립한 대통령령이 정하는 지방공공기관의 경우에는 당해 지방자치단체내에 주소를 두고 있는 주민만이 납세자 소송을 제기할 수 있다.

1. 공금의 지출

2. 재산의 취득·관리·처분

3. 계약의 체결·이행

4. 채무 기타 의무의 부담

5. 공금의 부과ㆍ징수를 태만히 하는 행위

6. 재산의 관리를 태만히 하는 행위

② 납세자 소송에서는 다음 각호의 청구를 할 수 있다.

1. 당해 행위의 전부 또는 일부의 금지청구

2. 행정처분인 당해 행위의 취소 또는 무효확인의 청구

3. 당해 태만사실의 위법확인의 청구

4. 국가 등을 대위하여 행하는 손해배상의 청구, 부당이득반환청구, 법률관계부존재확인청구, 원상회복청구 또는 방해배제의 청구

③ 납세자 소송은 다음 각호의 기간내에 제기하여야 한다. 다만, 그 기간내에 소송을 제기할 수 없었던 정당한 사유가 있는 경우에는 기간이 경과한 이후에도 소송을 제기할 수 있다.

1. 전항 제2호의 무효확인 청구의 경우에는 그 행위가 있은 날로부터 3년 이내 2. 전항 제4호의 청구인 경우에는 그 행위가 종결된 날로부터 5년 이내

납세자소송제도가 도입되면, 납세자소송의 대상인 위법한 공금지출, 재산의 취득․관리 및 처분 등에 대하여 사전 감시와 위법한 예산집행을 견제할 수 있는 국민(주민)의 실질적 권리를 보장함으로써 공공재정의 건전성 확보가 가능하다. 아울러 현행법상 납세자 입장에서 예산의 부당집행에 대한 적절한 통제 수단이 없었는데, 납세자소송제도를 통하여 국민 누구나 소를 제기할 수 있게 된다.

한편, 현행 「국정감사및조사에관한법률」에 의한 국회의 국정감사제도나 「지방자치법」에 의한 행정사무감사을 비롯해 주민감사청구제도, 「감사원법」에 의한 변상판정제도, 「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」에 의한 변상책임제도 등 기존의 통제장치가 있는데, 별도의 제도를 도입하는 것이 타당한지에 대한 이견이 제기된다. 동시에 사소한 위법행위까지 소 제기로 문제 삼을 경우, 남소(濫訴) 유발이 우려되고 그렇게 되면 공공기관의 소송부담 및 비용 증가로 행정의 마비나 행정의 비효율성을 초래할 가능성이 있다는 비판이 제기될 수 있다.

이렇듯 양면이 존재함에도, 이 제도 도입의 필요를 제기하는 것은 납세자소송(Taxpayer's Suit)이야말로 불법적인 예산집행·공금지출 또는 징수 해태 등 비효율적인 재정관리에 대하여 통제가 가능하기 때문이다. 일정한 요건을 갖춘 납세자가 행정기관이나 공무원 등에 대하여 제기하는 공익소송은 상당한 실효를 거두었고, 영미의 경우는 이미 19세기 중반부터 발달하여 이제는 거의 모든 주에서 인정되고 있다는 점에 착안하여 좀 더 전향적으로 인식할 필요가 있다.

 

5. 결론 및 정책제언

 

지금까지 방만한 재정운영의 배경과 예산낭비 사례에 관하여 이론적 배경을 살핀 뒤 실무적인 관점에서 예산낭비의 구조를 분석하고 그 해결방안으로서 지방자치단체 파산제와 납세자 소송제도의 도입 가능성에 중점을 두고 현 상황을 진단하였다. 먼저, 파산제 도입과 관련한 현실적 대응으로서 입법을 고려할 때, 지방재정파산에 대한 별도의 근거 법률을 창설하는 것이 최선으로 보인다. 그러나 지방재정파산 상황만을 입법목적으로 두고 새로운 법률을 제정하기에는 정치·사회적 부담이 적지 않음을 감안하여 우선, 「지방자치법」이나 「지방재정법」 등의 개정을 통해 법률적 근거를 마련하는 방안을 염두에 둘 필요가 있다.

다음은 납세자소송제도의 도입으로, 납세자소송제도가 도입되면 납세자 소송의 대상인 위법한 공금지출, 재산의 취득관리 및 처분 등에 대하여 사전 감시와 위법한 예산집행을 견제할 수 있는 국민(주민)의 실질적 권리를 보장받게 된다. 동시에 납세자소송제도의 도입은 공공재정의 건전성 확보를 가능하게 한다. 현행법상 납세자 입장에서 예산의 부당집행에 대한 적절한 통제 수단이 없었던 점을 고려하면 납세자소송제도를 통하여 국민 누구나 소를 제기할 수 있게 된다는 점에서 큰 의미가 있다. 특히, 본 제도 도입의 필요를 제기하는 것은, 납세자소송(Taxpayer's Suit)이야말로 불법적인 예산집행 및 공금지출 또는 징수 해태 등 지방정부에 만연한 비효율적인 재정관리에 대하여 보다 근본적인 통제가 가능하기 때문이다. 일정한 요건을 갖춘 납세자가 행정기관이나 공무원 등에 대하여 제기하는 공익소송은 상당한 실효를 거두었고, 영·미의 경우는 이미 19세기 중반부터 발달하여 이제는 거의 모든 주에서 인정되고 있다는 점에 착안하여 좀 더 전향적으로 다가갈 필요가 있다.

중점을 두고 다룬 지방정부 파산제 도입과 납세자 소송제도 이외에도 현실적이고 자치지향적인 방안의 하나로, 지방자치단체 조례입법권의 회복 및 강화의 필요성을 제기하였다. 아울러 그와 같은 조례입법을 통해 개별 지방정부가 스스로 결정하고 책임지는 환경을 조성해 나간다면 부진했던 자치권 확보는 물론, 지방자치단체 재정관리에도 새로운 지평이 열리게 될 것이다. 특히, 지방정부 파산제와 납세자 소송의 도입과 관련된 문제에 대해서는 영·미·일 등 먼저 경험하여 뿌리를 내린 사례들을 기반으로, 보다 현실적이고 합리적인 대응방안이 찾아질 수 있도록 지혜를 모아야 한다. 이에 더해, 이번 연구에서는 논의 중점에 두지는 않았지만, 지방자치단체의 자체감사기능을 개선하는 문제나, 전국을 지역별 또는 권역별로 나누어 ‘지방감사원’을 창설하는 방안에 관해서도 현실적인 논의가 개진되고 실현된다면 지금까지 지방자치 운영과정에서 발생한 유형의 방만한 재정운영과 예산낭비는 빠르게 개선될 것이다.

 

 

 

 

 

※ 참고문헌

 

감사원, ｢2022년 감사연보｣.

감사원, ｢2021년 감사연보｣..

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감사원 감사연구원(2021).

국회예산정책처, ｢2021회계년도 결산분석｣, 2022.

국회예산정책처, ｢2020회계년도 결산분석｣, 2021.

한국조세재정연구원, ｢국가재정운영시스템 하의 예산낭비 분석연구｣, 2015.

이상경, ”지방자치단체파산제도 도입가능성에 관한 비교법적 일고“, 공법학연구

이지은, ”지방재정파탄에 대한 공법적 연구“, 경희대학교, 2015.

홍정선, 「신지방자치법」 제3판, 박영사, 2015.

W. Stanbury and F. Thompson,” W. Stanbury and F. Thompson (eds.) Managing Public Enterprises. New York: Praeger. Google Scholar. Jorgensen, D.W. and Z. Griliches. (1972).

 

지방자치법(한국)

지방자치법(일본)

지방재정법

 

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A study on legislative solutions to prevent lax management and waste of local government budget

 

Kim, Hoe-Chang. Ph.D

(Korea Local Government Institute. Director)

 

 

Among the writings on local government operation published since the 1970s until recently in the UK, which can be said to be the suzerain of local autonomy the representative characteristic is the focus of research on the logic that threatens the traditional status of local autonomy which has been understood as a sound symbol of democracy in the past.

Korea has been experiencing incomplete local autonomy with insufficient decentralization for over 30 years but it is not much different in that local autonomy is rapidly being absorbed into turbid central politics as in the UK and Western Europe. In addition to the influence of central politics lacking national trust local election officials bandwagon of popularism drives unit local governments to serious budget waste.

The problems arising from the continuous budget waste and lax financial management of local governments can be limited to a unit area in a microscopic view but expand as a side effect of the nation's overall financial management in a macroscopic view. In particular, such a side effect is that it promotes distrust between social classes, while eventually causing serious obstacles in the operation of local autonomy, which is the basis of democracy.

The patterns of budget waste in the budget management process of local governments typically show behaviors such as hasty decisions, exhibitionism, patronage and sharing. The main background of this problem is the selfish judgment of the political party that does not properly accept the voters' demands. In other words, rather than managing their finances soundly, they focused only on spending their budgets by pandering to popularity. It has also encouraged a waste of budget due to the private use of public powers.

Therefore, we urge the introduction of a local government bankruptcy system and a taxpayer lawsuit system as a way to solve the problem. At the same time, the improvement and strengthening of the ordinance legislative power which has been continuously requested from the local government field and that is an urgent issue.Along with improvement of the current self-audit function of local governments. In the future I would like to suggest that it is necessary to establish a 'Local Board of Audit and Inspection' gradually divide the country into regions.

 

 

Keywords : local autonomy, local finance, budget waste, public officials moral hazard, local government bankruptcy system, taxpayer lawsuit, local audit office